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A hierarquia na Carreira Policial Federal face a Lei nº 9266/96

6 de setembro de 2012 por Linha Avançada

Por Edison Tessele
Introdução
Implantada na estrutura organizacional e administrativa tanto de entidades privadas quanto públicas, a hierarquia é um princípio largamente utilizado. Nas instituições policiais, civis e militares, e nas forças armadas, é considerado, juntamente com a disciplina, fundamento basilar.
Nesta oportunidade, queremos suscitar a discussão de um tema que faz parte do dia-a-dia dos policiais: a hierarquia.
Levantamos essa discussão por entendermos que, com o advento da Lei nº 9.266/96, cujos dispositivos reorganizaram a Carreira Policial Federal, houve uma mudança radical no enfoque da hierarquia entre os cargos dessa carreira. A partir do momento em que todos os cargos passaram a ser de nível superior, a hierarquia entre os policiais federais deve ser vista sob outro prisma.
Para facilitar o entendimento, vejamos como renomados juristas se manifestam em relação à hierarquia e disciplina:
José Cretella Júnior diz que hierarquia em si é a “…superposição harmônica de muitos graus. Uma hierarquia completa de funcionários supõe, então, funcionários subalternos, acima dos quais há chefes que, por sua vez, têm acima de si outros chefes mais graduados …”. Esse autor entende por hierarquia a “…Relação de subordinação que liga os diversos órgãos do Poder Executivo, fixando a autoridade de cada um.” (Cretella Júnior, 1977)
Já Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que “hierarquia é o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno.”. (Bandeira de Mello, 1995)
Hely Lopes Meirelles, resumidamente, diz que “Do poder hierárquico decorrem faculdades implícitas para o superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de delegar e avocar atribuições, e a de rever os atos dos inferiores” e que hierarquia “…é a relação de subordinação existente entre os vários órgãos do Executivo, com a gradação de autoridade de cada um” . Complementa o seu entendimento afirmando que “Pela hierarquia se impõe ao subalterno a estrita obediência das ordens e instruções legais superiores e se define a responsabilidade de cada um” (Meirelles, 1989).
Ao abordar o tema hierarquia e poder disciplinar, Álvaro Lazzarini afirma que nem sempre o superior hierárquico detém o poder disciplinar, senão vejamos:
“Neste passo cumpre acentuar que, no caso, a hierarquia implica em uma relação de serviço entre os que liga. Não basta que um funcionário tenha categoria superior ao outro para que possa, só por isso, dar ordens e exigir acatamento. O caso, então, comporta a velha distinção entre a hierarquia de serviço (ou funcional) e a hierarquia resultante da graduação. Só o superior funcional, via de regra, pode exigir acatamento às ordens que tenha dado ao seu subordinado funcional.” (Lazzarini, 1980)
Deduz-se dessa assertiva, que autoridade disciplinar é a que, legalmente investida no cargo, possui a capacidade, como superior hierárquico, de exercer controle sobre os servidores que estão sob a sua subordinação funcional.
Fundamentação
Diante desses fundamentos, é indiscutível a necessidade de imperativo legal que estabeleça a hierarquia e a disciplina como base de sustentação para sua aplicabilidade.
A título ilustrativo, verificamos que a Carreira de Diplomata, do Serviço Exterior, cujo regime jurídico foi instituído pela Lei nº 7.501, de 27 de junho de 1986, dispõe a respeito da hierarquia e da disciplina de forma expressa, clara e indiscutível, no seu artigo 27, a saber:
“Art 27. Ao funcionário do Serviço Exterior, submetido aos princípios de hierarquia e disciplina, incumbe observar o conjunto de deveres, atribuições e responsabilidades previsto nesta Lei e em disposições regulamentares, tanto no exercício de suas funções, quanto em sua conduta pessoal na vida privada.” (grifo nosso).
Entretanto, não basta estabelecer os princípios. Indispensável se faz, para a sua aplicabilidade, o estabelecimento da cadeia hierárquica dentro da carreira. E é exatamente isso que está escrito no artigo 40 da Lei nº 7.501/86:
“Art. 40 – A Carreira de Diplomata do Serviço Exterior, de nível superior, estruturada na forma desta Lei, é constituída pelas classes de Ministro de Primeira Classe, Ministro de Segunda Classe, Conselheiro, Primeiro Secretário, Segundo Secretário e Terceiro Secretário, em ordem hierárquica funcional decrescente.”
As Polícias Militares e as Forças Armadas são as instituições onde tais princípios são, com maior destaque, observados. O Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, que reorganizou as Polícias Militares estabelece no seu artigo 8º a escala hierárquica, do Coronel ao Soldado, em ordem decrescente.
E no Departamento de Polícia Federal, que é o centro dessa discussão, como se estabelece a hierarquia?
Devemos retroceder a 3 de dezembro de 1965, data em que foi sancionada a Lei nº 4.878, que “Dispõe sobre o regime jurídico peculiar dos funcionários policiais civis da União e do Distrito Federal.” Essa norma, em seu artigo 4º comina que “A função policial, pelas suas características e finalidades, fundamenta-se na hierarquia e na disciplina.”
Logo em seguida, o artigo 5º da mesma Lei prevê como se dá a precedência entre os cargos:
“Art. 5º – A precedência entre os integrantes das classes e séries de classes do Serviço de Polícia Federal e do Serviço Policial Metropolitano, se estabelece básica e primordialmente pela subordinação funcional.”
Em 1985, com o advento do Decreto-Lei nº 2.251, de 26 de fevereiro daquele ano, foi criada a Carreira Policial Federal. Chama a atenção nesse Decreto-Lei a inexistência de qualquer menção à hierarquia entre os cargos da carreira, o que deve ter ocorrido por um lapso do legislador. Contudo, essa falha foi sanada com a edição do Decreto-Lei nº 2.320, de 20 de janeiro de 1987, que “Dispõe sobre o Ingresso nas Categorias Funcionais da Carreira Policial Federal, e dá outras Providências.”
Os cargos passaram a ser designados como categorias funcionais e o citado Decreto-Lei estabeleceu ainda a classificação das categorias e a hierarquia na carreira:
“Art.1º – A Carreira Policial Federal far-se-á nas Categorias Funcionais de Delegado de Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Censor Federal, Escrivão de Polícia Federal, Agente de Polícia Federal e Papiloscopista Policial Federal, mediante progressão funcional, de conformidade com as normas estabelecidas pelo Poder Executivo.
§ 1º – As categorias funcionais de Delegado de Polícia Federal, Perito Criminal e Censor Federal são classificadas como categorias de nível superior.
§ 2º – As categorias funcionais de Escrivão de Polícia Federal, Agente de Polícia Federal e Papiloscopista Policial Federal são classificadas como categorias de nível médio.
Art.2º – A hierarquia na Carreira Policial Federal se estabelece primordialmente das classes mais elevadas para as menores e, na mesma classe, pelo padrão superior. “(grifo nosso).
A partir daí, sim, a lei estabeleceu expressamente a relação hierárquica entre os policiais do DPF.
Avançando mais um pouco no tempo, chegamos ao fruto da consciência de classe, das lutas por melhores salários e condições de trabalho, pela dignidade da função policial federal, tudo isso gerado pelo movimento sindical no DPF, e uma das nossas maiores conquistas: a Lei nº 9.266/96, de 15 de março de 1996.
Afora a dignidade salarial, o grande avanço obtido com essa Lei foi, indubitavelmente, o enquadramento de todos os cargos da Carreira Policial Federal como de nível superior:
“Art.2º – O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-se-á mediante concurso público, exigido o 3º grau de escolaridade, sempre na segunda classe, observados os requisitos fixados na legislação pertinente.”
Este é foco central.
O Decreto-Lei 2.320/87 determinou que a hierarquia na carreira se dá entre as classes, da mais elevada para menor (Especial – Primeira – Segunda, em ordem decrescente) e dentro da mesma classe pelo padrão superior. No caso dos padrões, estes eram as subdivisões das classes, porém foram suprimidos com o advento da Lei nº 9.266/96.
Mesmo que o Decreto-Lei nº 2.320/87 tenha estabelecido a hierarquia entre as classes, olvidando-se de escaloná-la com base nos cargos, ou categorias funcionais, como definiu, é incontestável que os cargos de nível superior possuem precedência hierárquica sobre os de nível médio, ou intermediário como hoje são designados. Daí que os cargos de Delegado e Perito possuíam ascensão hierárquica sobre os de Agente, Escrivão e Papiloscopista, independente da classe.
Contudo, o artigo 2º da Lei 9.266/96, trouxe um fato novo: todos os cargos da Carreira Policial Federal, sem exceções, tornaram-se de nível superior.
A Administração do DPF, até agosto de 2002 (gestões de Agílio Monteiro Filho e Itanor Carneiro), refratária à mudança por motivos que dispensam comentários e agindo como um avestruz que enfia a cabeça num buraco para não ver o que se passa a sua volta, jamais se curvou a esse imperativo legal. Chegou ao desplante de emitir parecer, através do Serviço de Legislação de Pessoal da Coordenação de Pessoal, não reconhecendo os cargos de APF, EPF e PPF como de nível superior, numa afronta escancarada e inaceitável aos ditames da Lei nº 9.266, que dispõe serem todos os cargos da Carreira Policial Federal de nível superior.
O então Diretor-Geral, Agílio Monteiro, somente adotou as medidas cabíveis para o pagamento de diárias de nível superior a todos os policiais após manifestação unânime e sábia da totalidade dos ministros da mais alta corte de controle administrativo da Nação, o Tribunal de Contas da União. Nos termos da decisão nº 1003/2000, a Egrégia Corte estabeleceu que os cargos de APF, EPF e PPF são de nível superior, devendo, por conseguinte, perceber diárias correspondentes a esse enquadramento.
Porém, inconformado com a decisão, em 13 de novembro de 2001, através do ofício nº 967/2001-DG/DPF, o Sr. Agílio Monteiro Filho determinou, ilegalmente, a suspensão do pagamento de diárias de nível superior aos agentes, escrivães e papiloscopistas, desobedecendo, inexplicavelmente, o Tribunal de Contas da União.
Isso ocorreu porque, inconformado com a decisão daquele Tribunal, o Diretor-Geral tomou a iniciativa de consultar o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão – MOG (processo n° 08230.009752/2000-42), indagando se deveria cumprir a decisão do TCU, ou seja, desafiou ordem superior do Órgão que irá, inclusive, julgar as contas da sua gestão.
Em resposta à consulta, em junho de 2001 a Secretaria de Recursos Humanos do MOG pronunciou-se pelo desrespeito à determinação do TCU, sob o têneu argumento de que os cargos de APF, EPF e PPF, em que pese a exigência do nível superior para neles ingressar, ainda eram cadastrados no Sistema de Pessoal Civil – SIPEC, como de nível médio.
Respaldado na manifestação da SRH/MOG, através do Assistente da Direção-Geral, delegado Paulo Ribeiro de Queiroz, Agílio ingressou no TCU com Pedido de Reexame da decisão, objetivando respaldar a suspensão do pagamento das diárias de nível superior, na medida em que ganharia tempo, na tentativa de dar sustentação ao seu arbítrio.
O Tribunal de Contas da União, ao reexaminar a matéria, em sessão plenária do dia 19.06.2002, proferiu a decisão nº 643/2002, na qual negou provimento ao pedido do DG/DPF e decidiu, mais uma vez, que TODOS os cargos da Carreira Policial Federal, a partir da Lei nº 9.266/96, são de nível superior, devendo aos mesmos ser pagas diárias NS.
Só mesmo dirigentes da estirpe de Agílio Monteiro e Itanor Carneiro, além de assessores que comungam dos mesmos ideais, poderiam vislumbrar fundamento jurídico que desse sustentação a uma tese tão estapafúrdia e vexatória quanto a que defendiam, ou seja de que sendo os cargos cadastrados como de nível médio, por normativa interna do Ministério do Planejamento, assim deveriam ser mantidos, não importando se lei posterior os enquadrou como de nível superior.
Devemos destacar, outrossim, o parecer da Unidade Técnica do TCU, inserido no processo, pela sua clareza meridiana ao afirmar que “…nenhum argumento de consistência jurídica foi apresentado para combater a decisão de Tribunal (…) A interpretação da Lei não pode levar a situação descabida como a que defende o Órgão Central do SIPEC ”.
O relatório do Tribunal acrescenta, ensinando um pouco mais de direito administrativo aos “notáveis juristas” do DPF e da SRH/MOG, que “…ressalvada a apreciação do Poder Judiciário, a determinação deste Tribunal deve prevalecer, posto que dirigida a órgão sob sua jurisdição”.
O representante do Ministério Público, dr. Paulo Soares Bugarin, corroborando o parecer da Unidade Técnica do TCU, também lecionou aos “sábios” da Administração da Polícia Federal, ao expressar que “com o advento da Lei 9.266/96, os cargos que compõe a Carreira Policial Federal passaram a ser, em sua TOTALIDADE, cargos de nível superior, não havendo razão para que os ocupantes dos cargos de Escrivão, de Agente e de Papiloscopista continuem a receber diárias de nível médio.”
O Tribunal de Contas da União, ao aprovar por unanimidade o relatório e o voto do Ministro Adylson Motta, deliberou, também, pelo envio da decisão ao Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, a fim de que esse ministério desse cumprimento à decisão prolatada.
Curvando-se, por fim, aos ditames legais, em 6 de agosto de 2002, o Advogado da União, Rodrigo Ceni de Andrade, firmou o PARECER/CONJUR/MP/RA/Nº1705-2.5/2002, opinando que não cabia qualquer dúvida sobre a matéria e que a a decisão do TCU deveria ser cumprida imediatamente. Ressaltou que na Carreira Policial Federal, não há de se falar em nível médio, pois Lei nº 9266/96 comina que todas as funções existentes na Carreira Policial Federal são de nível superior. Tal parecer foi acatado na íntegra pelo Consultor Jurídico do Ministério, João Roberto Marques Amaral, de modo que o nível superior passou a ser reconhecido pelo Poder Executivo.
O “imbroglio” jurídico provocado pelo Departamento de Polícia Federal e pela Secretaria de Recursos Humanos do MOG nos mostram até aonde chega a lógica absurda de um Governo que desafia, cotidianamente, as decisões exaradas pelos Tribunais. A Direção da Polícia Federal à época, contaminada por essa verdadeira “Síndrome do Desrespeito”, deu mais valor ao parecer de um burocrata da SRH/MPOG do que à decisão unânime dos Ministros do TCU.
O estarrecedor nessa atitude é que o DPF, agindo assim, volta-se contra o próprio sentido da sua existência: a Polícia Federal foi criada para reprimir o desrespeito ao ordenamento jurídico e administrativo do Brasil, entretanto o seu próprio Diretor afronta esses princípios sem a menor cerimônia, quando uma decisão não lhe agrada.
Esse desgaste da Administração Agílio Monteiro Filho, avalizado pelo seu sucessor, Itanor Carneiro, teria sido evitado se os “juristas” da Coordenação de Pessoal tivessem se dado ao trabalho de conhecer a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, que “Estabelece diretrizes para a classificação de cargos do Serviço Civil da União e das autarquias federais, e dá outras providências”. O artigo 3º, inciso IX, dessa Lei, como não poderia ser de outra forma, diz o seguinte sobre as atividades de nível superior:
“Art 3º – Segundo a correlação e afinidade, a natureza dos trabalhos, ou o nível de conhecimentos aplicados, cada Grupo, abrangendo várias atividades, compreenderá:
IX – Outras atividades de nível superior: os demais cargos para cujo provimento se exija diploma de curso superior de ensino ou habilitação legal equivalente.” (grifo nosso).
O preceito legal não deixa margem para dúvidas; pairando elas apenas na cabeça retrógrada dos que não se curvam à legalidade, dos que parecem cegos à luz da lei.
Consubstanciando a posição do TCU, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, com sede em Recife, em dezembro de 2.001, ao julgar a apelação cível 267143-AL, originada de ação impetrada pela FENAPEF na Justiça Federal de Alagoas, pleiteando o pagamento de diárias de nível superior a todos os policiais federais e fundamentada na alegação de que os cargos da Carreira Policial Federal são de nível superior.
Pois bem: por unanimidade, os desembargadores da Primeira Turma daquele Tribunal deram provimento ao apelo da FENAPEF, declarando de nível superior os cargos de APF, EPF e PPF, como traduz o item II do acórdão em referência:
“II. Inexistindo diferenças entre as funções desempenhas pelos servidores que ocupam os mesmos cargos, e considerando o seu reenquadramento, independente de requerimento, dentro da nova estrutura da Polícia Federal, como sendo de nível superior, as diárias devem ser pagas em valor correspondente a esta classificação, não sendo mais aplicáveis, desde o advento da Lei nº 9.266/96, as disposições nortmativas anteriores, que estabeleciam diferenças nos pagamentos das diárias.” (grifo nosso).
Idêntico pronunciamento ocorreu em acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, sediado em Porto Alegre, ao julgar recurso da União contra decisão favorável ao Sindicato dos Policiais Federais no Estado de Santa Catarina-SINPOFESC, que pleiteou o reconhecimento do nível superior para todos os cargos da Carreira Policial Federal, obtendo sentença favorável.
Conclusão
Reunidos todos os elementos retromencionados não há mais nada a se discutir, nos âmbitos administrativo e jurídico, quanto aos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista da Carreira Policial Federal, serem, tanto quanto os de Delegado e Perito, de nível superior.
Da mesma forma, esse reconhecimento nos leva a rever alguns conceitos em voga até hoje no Departamento de Polícia Federal, quanto à hierarquia. Os policiais devem se conscientizar de seus direitos e prerrogativas, especialmente os ocupantes de cargos que a Administração insiste em considerar como de nível intermediário.
“Quem sabe faz a hora, não espera acontecer!” (Geraldo Vandré)
É chegado o momento de agentes, escrivães e papiloscopistas prezarem pela auto-estima pessoal e profissional, de se verem respeitados como servidores e cidadãos.
Essa afirmação não objetiva criar uma cizânia interna; ao contrário, busca a igualdade entre os iguais.
O que se vislumbra desse enfoque é uma mudança no conceito de hierarquia no âmbito da Carreira Policial Federal. Defendemos, convictos, a tese de que a subordinação, à vista da legislação em vigor, se dá tão somente de duas formas:
1. em razão das funções de chefia ou de direção, caso em que o servidor que desempenha atividade de comando, independente do cargo, assume a condição de superior hierárquico em relação aos funcionários diretamente vinculados a sua jurisdição;
2. ressalvado o item anterior, pela classe em que se encontra posicionado o policial, da mais elevada para a menor (Especial, Primeira e Segunda, em ordem decrescente).
É público o entendimento da Administração da Polícia Federal, a ponto de aplica-lo ao nomear as chefias, de que delegados de segunda classe não podem chefiar os de primeira ou da classe especial, ou seja, deve ser respeitada a hierarquia entre as classes.
Com base nesse conceito, não é aceitável, sob pena da quebra do princípio hierárquico, o que vem ocorrendo, especialmente neste momento, quando centenas de delegados estão sendo nomeados: assumem suas lotações e, de imediato, são designados para chefias, em substituição, no mais das vezes, a agentes ou escrivães da classe especial, passando estes a subordinarem-se, funcionalmente, aos novos policiais.
Some-se ao fato da quebra do princípio da hierarquia a inquestionável falta de experiência profissional na seara da segurança pública desses novos “chefes”, de modo que, na prática, o chefe tem que ser orientado pelo policial mais antigo sobre os procedimentos a serem adotados. Isso é um absurdo abominável, que vai contra todos os princípios da administração pública, dentre os quais destacamos o da legalidade e o da eficiência.
Outrossim, é de suma importância esse tema, pois apesar da maioria das chefias do DPF hoje estarem concentradas nas mãos dos delegados, outras conseqüências diretas, com reflexo em atos futuros e passados (limitados ao início da vigência da Lei nº 9.266), refletirão na vida funcional dos policiais federais.
A principal delas, a nosso ver, diz respeito às sindicâncias e processos disciplinares. Por exemplo, é inadmissível, até mesmo por disposição legal, que um policial posicionado na primeira classe presida uma sindicância de outro enquadrado na classe especial, sob pena da quebra do princípio da hierarquia, sujeitando o processo respectivo à nulidade.
Temos observado também o enquadramento de servidores no artigo 43, inciso XLII, da Lei nº 4878/65 – gerada, é bom lembrar, pelo ventre da ditadura militar. O inciso em comento tipifica como infração disciplinar dirigir-se ou referir-se a superior hierárquico de modo desrespeitoso Esse dispositivo traduz, por si só, o veneno destilado por aqueles que cultuam princípios ditatoriais e antidemocráticos, pois considera ato de indisciplina tratar de modo desrespeitoso superior hierárquico, quando o justo seria punir quem tratasse de modo desrespeitoso colega de serviço, independentemente da subordinação funcional.
Inúmeros são os casos de punição de agentes, papiloscopistas e escrivães com base nesse artigo, simplesmente por discutirem com delegados, mesmo inexistindo subordinação funcional aos mesmos. Fato concreto ocorreu com os dirigentes do SINPEF/Pará, todos de classe especial, que foram punidos com fundamento nesse dispositivo por terem tratado “… de modo desrespeitoso…”, no entendimento da Administração, um delegado de Santarém, posicionado na segunda classe.
Por último, ressaltamos que esse trabalho, propõe-se, além de trazer luz ao assunto, a servir de subsídio aos sindicatos e a FENAPEF, através de suas instâncias legais, para se preservar e resgatar a dignidade funcional dos Policiais Federais.
* Edison Tessele é advogado, Agente de Polícia Federal aposentado, Ex-Presidente do Sindicato dos Policiais Federais no Estado de Santa Catarina-SINPOFESC e Ex-Diretor de Comunicação da Federação Nacional dos Policiais Federais-FENAPEF.
Fonte: https://linhaavancada.wordpress.com/2012/09/06/a-hierarquia-na-carreira-policial-federal-face-a-lei-no-926696/
Aderivaldo Cardoso
Aderivaldo Cardosohttps://policiamentointeligente.com
Especialista em segurança pública e cidadania, pós graduado pelo Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília
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